马庆钰：纠正枢纽型社会组织的发展偏向

“枢纽型社会组织”是近年出现的一种创新模式。初衷是在取消饱受诟病的社会组织挂靠主管单位的双重管理体制后，建立一种政府与社会组织之间既有效率又节约成本的关系机制。但在实践中，由于枢纽组织的官办性质、官僚身份和行政化运作，使“枢纽型社会组织”这一社会组织管理体制创新，不仅面临“换汤不换药、新瓶装旧酒”的尴尬，而且还有明显的政社混淆、资源垄断、危及公平等不良现象。长此以往将可能影响社会组织的健康发展，值得关注并亟需采取措施予以纠正。

　　一、枢纽型社会组织模式的出现

　　“枢纽型社会组织”是2008年9月在北京市社会建设大会上出现的一个新概念。2009年3月北京市公布的《关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》中，界定的“枢纽型”社会组织即“由负责社会建设的有关部门认定，对同类别、同性质、同领域社会组织进行联系、服务和管理，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。2009年北京市首批授予市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会、市法学会等10个市级“枢纽型”社会组织；2010年12月北京市社会建设领导小组又批准北京市体育总会、北京市工商业联合会、中国国际贸易促进委员会北京市分会、北京市志愿者联合会、北京市私营个体经济协会、首都慈善公益组织联合会、北京市注册会计师协会、北京市律师协会、北京工业经济联合会、北京市商业联合会、北京市建筑业联合会、北京民办教育协会为枢纽型社会组织；2011年底，又认定了第三批5家市级枢纽型社会组织，包括：对外友协、民间组织国际交流协会（民交协）、民族联谊会、首都民间组织发展促进会和市企业联合会等。全市16个区县也按照市里的总体要求和精神，开展了枢纽型社会组织的认定工作。截至2012年北京市共有27家市级“枢纽型”社会组织，承担了24000多家各类民间组织的主管作用，16个区县已经认定了173家枢纽型社会组织。继北京之后，上海在2011年、广东在2012年以及全国多个省份先后也以规范性文件方式，沿用北京模式来着力打造一批类似的“枢纽型社会组织”。而在浙江的宁波、天津滨海新区、山东青岛的黄岛区、安徽的铜陵等地，也在探索类似的联合性组织建设，尤其是在社区一级，大量的社区社会组织服务中心和社区社会组织联合会等，竖起“枢纽”旗帜，逐渐成为趋势。

　　二、枢纽型社会组织模式的利弊

　　以枢纽型组织为代表的联盟化探索，是否合乎客观规律、是否有利于社会组织的健康发展，是一个值得关注和思考的问题。这主要是因为：枢纽型社会组织是官方指定的一种领域性统驭组织，而非自愿形成的联合体；枢纽型社会组织是一种纵向隶属关系，而非横向平等关系；枢纽型社会组织的职责主要是领导和控制，次要是指导和帮助；枢纽型社会组织中相当一些是官僚行政性关系，而不是联合治理结构。目前这种机制会在政府与众多社会组织之间发挥网纲作用，但是对于社会组织的独立自主公平发展会有不良的预期。

即便枢纽型组织没有这些隐忧，要不要发展联盟性社会组织，仍然是一个具有争议的选择。个人与个人之间的结合形成组织，组织与组织之间的结合成为联盟。虽然它和企业性质不一，但形成组织联盟之后的影响很是相似，即利弊兼具。从政府的角度看，政府可以分门别类管理，易于掌控，可以委托代理，减轻负担；从社会组织角度看，可以统一行动，增加能量，可以相互支持，资源共享。这些都是组织联盟成立的理由。但是与企业组织的联盟类似，他们也可能会以“托拉斯”（Trust）的形式，形成一种对相关资源的垄断和对联盟外社会组织生存空间的挤压。枢纽型社会组织这种特别联盟形式，除了上述隐忧外，还因为“枢纽组织”自身的特殊身份，不仅正在催生新的“权社不分”现象，还会在内部产生厚此薄彼，亲疏有别，控制资源，有失公允的情况。就如北京市丰台区“一加一残疾人文化服务中心”的CEO所说：他们作为一般社会组织，在争取政府服务项目中，即使满足了基本资格要求，也还要通过这个领域的枢纽型组织“残联”申请，“但残联下面还有基金会、公益促进会等好多‘直系’社会组织，像一般的民间组织，很难轮上有限的政府购买项目”。2012年获得北京市社会建设专项资金购买服务项目的“残疾人就业促进网”反映，如果没有项目，组织将无法存活。为此他们只能与有“资质”的北京市残疾人福利基金会合作，共同申报这个项目。“申报方案和具体执行都是我们，但政府支持资金只能打到残疾人福利基金会的账户，另外，我们使用3000元以上资金，都必须向基金会打申请，要基金会负责人签字才能支取”。这就意味着，在枢纽型社会组织机制下，普通社会组织反映又多了一个“肥水不流外人田”的新“东家”。

　　三、借鉴社会组织联盟的国际经验

　　从国际社会做法来看，“议题联盟”、“网络结构”和“伞状结构”是社会组织的不同联合组织形式。“议题联盟”的联接最为松散，既不存在一个制度化的管理机构，也没有较为固定的互动机制。其运作过程通常是在遇到某一可以表达的议题之后，由一个或多个NGO发起，在征得其他NGO授权同意的情况下，以多组织联名的形式向社会传递观点与态度，主要目的是为了扩大影响。“网络结构”的联结强度高于议题联盟。在某一具体议题上，组织之间具有较为长期的互动交流机制，可以联合开展某些活动，但是各个组织之间同样也不存在制度化的联合管理机构。“伞状结构”是最强的联结模式。它是指NGO之间建立了制度化的联合管理机构。联合管理机构在联合理事会的指导下运作，联合理事会是联合管理机构的最高决策机关。伞状结构下的NGO之间彼此保持独立和自治。但由于相互之间较为类似的特点、理念和行动方式等，它们会建立信息和资源分享、组织制度构建和政策倡导的合作关系，而制度化的联合管理机构则主要起到协调功能。

　　如法国“团结、救援和发展组织联合会”就是一个非常典型的联合会。它由希望联合起来共同实现国际救援目标的公民发起。是法国同类社会组织的协调组织，有近130名团体会员，由来自不同团体的代表组成的理事会领导。理事会是联合会的决策机关，理事会上有全体会员大会，下有十多个专门委员会。一个由20多位受薪人员组成的秘书处负责执行理事会的决定和专门委员会的日常工作。联合会并不限于法国本土，该组织与其他25个国家的平台以及几个欧洲和国际NGO共同组成欧洲NGO联盟（CONCORD）。目前有60多个国家与该联合会就全球重大问题一道工作。

　　四、枢纽型社会组织模式的正确走向

　　作为联盟性组织，除了以自律为目的的团体联盟外，其他但凡与项目和资金有关的，都会有扩张与垄断、操纵与失控的可能。我们在强烈主张发展自律性组织联盟的同时，也对具有一定影响的枢纽型组织建立与发展持支持态度，但前提是必须合乎联盟型组织的治理规则，按照政社分开、依法自治、平等发展的要求，端正方向，兴利除弊。

　　第一，推动枢纽型组织走向真正的“伞状联盟”。当下最要紧的是先澄清各地对“枢纽型组织”形式的模糊认识。到底“枢纽型组织”是指很多组织的“联盟”，还是指某几个组织的特殊地位。如果是后者就有可能使新阶段社会组织发展走入弯路，其中就包括“旧瓶装新酒”、“官社不分”，混淆社会组织性质、模糊人们对联盟组织的认识等。我们建议应当推动枢纽型组织走向“伞状联盟组织”。如果这样就要首先了解枢纽型组织不应当是几个统筹和管理其他社会组织的特殊组织，而是指有很多组织自愿参加共同组成的“伞状联盟组织”。这类联盟组织的目的，是“维护平等和消除特权”；是“方便协调和化解梗阻”；是“加强服务和弱化管控”。职能部门要避免这类伞状组织联盟可能出现的“强管理弱服务”、“强集中弱自主”、“强监督弱引导”、“强垄断弱竞争”倾向。

　　第二，推动带有特殊性“枢纽型组织”的自身改革。在伞状联盟内原来的所谓“枢纽型组织”，对伞状联盟健康发展具有重要影响。尤其是其中的“人民团体”，都是官办组织，无法短期内改变身份，但仍然需要审时度势和与时俱进。如果要在其中正确发挥作用，需要先进行组织身份转型。有“较彻底转型”和“过渡性转型”两种选择：“较彻底转型”是从党委组织大部门制改革入手，对传统的统战性组织进行与时俱进的重组，在这个过程中将人民团体等类组织的行政功能和社会功能剥离，实现比较彻底的“官社分开”；“过渡性转型”是在官办性质基本不动的基础上进行的优先调整，要求它们改变纯粹对接党委和政府权力的生存形态，尽量弱化政治组织色彩，强化社会组织特征，增加对接和融入社会的分量，提升所属领域群体的认可程度，通过改变传统形象提升对社会组织的感召力和凝聚力。

　　第三，建立合乎规则的联盟组织治理机制。规则之一是不能以任何强制或者孤立手段将任何社会组织纳入枢纽型“伞状组织”覆盖的范围，任何联盟性组织都须遵循入会自愿，离会自便的基本规矩；规则之二是，枢纽型“伞状组织”内的所有组织，无论大小强弱，都是独立和自治体，相互之间是平等互惠、合作互助关系；规则之三是，枢纽型“伞状组织”必须要建立制度化的联合治理机制，包括：有团体会员共同制定的联合治理章程；有团体会员代表组成的联盟组织代表大会；有各团体会员依照等额规定所派出代表组成的联盟组织理事会以及由各团体会员轮值理事长；有公道科学的会议决策程序和投票决定程序；有决策、执行、监督三权之间的相互制约机制；有联盟理事会指导下的联合管理机构，其主要作用是协调运作。综上所述，只有按照“伞状结构”应有的联盟组织治理规则来组建和运作，才能有利于所属领域社会组织的发展，也才使中国现有枢纽型社会组织找到存在的价值和理由。

　（来源：行政管理改革作者：马庆钰，国家行政学院公共管理教研部副主任、教授、博士生导师）