新型城镇化资金从何来未来或更多依赖PPP

编者按

　　“新型城镇化”是十八大提出的一个重要概念。本届政府工作报告也指出，缩小城乡区域差距，既是调整经济结构的重点，也是释放发展潜力的关键，要深入推进以人为核心的新型城镇化。新型城镇化内涵广泛，但核心是人、地和钱问题。当前，虽推进有积极进展，但仍存在农民工市民化进展缓慢、城镇化质量不高等问题。本期专题将就资金提供，产业、公共产品布局和城市房地产发展等领域展开探讨，并提供地方探索样本供读者参考。

　　新型城镇化牵涉农民工、留守儿童、棚户区改造、特色小镇、海绵城市等，有诸多群体利益有待改善、诸多领域需要加强投入。

　　钱从哪来呢？国家发改委副主任胡祖才今年1月份在国新办发布会上表示，户籍人口城镇化率提高不快的原因可归纳为“两个积极性”不高，其中之一就是地方政府积极性不高，因为要增加财力投入。

　　2015年我国一般公共预算收入同口径仅增长5.8%，今年财政收支矛盾仍将继续加大。为了适应这种形势，2016年全国财政支出加大结构调整，一些标准过高、难以持续的支出将被调减。今年养老金预期涨幅为6.5%，首次低于10%，原因之一就是考虑了财政可承受力。

　　人的城镇化需要更多公共服务，也需要配套基础设施、住房等跟进。今年政府工作报告指出，要深化投融资体制改革，专项建设基金、地方投融资平台市场化融资、PPP等都在其列。

　　3月9日，重庆市市长黄奇帆在小组讨论时表示，政府要进行基础设施建设，但要把政府大包大揽、政府预算或直接借债的模式，调整为PPP，让国内外投资者参与进来，让政府财力更多投入公共服务。

　　公共服务资金缺口待解

　　政府工作报告显示，深入推进新型城镇化，2016年要重点抓好三项工作，包括加快农业转移人口市民化、推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场平稳健康发展、加强城市规划建设管理。

　　为推进“农业转移人口市民化”，政府工作报告也列出了改革清单。如，放宽城镇落户条件，建立健全“人地钱”挂钩政策；通过居住证制度，使未落户的城镇常住人口依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务；发展中西部地区中小城市和小城镇，让更多的农民工就近就业创业，挣钱顾家两不误等。

　　2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率还比较低，两者差距比以前有所扩大。非户籍常住人口，在就业、教育、医疗、住房、养老等方面，无法享有和城镇户籍人口同等的权利和公共服务，这一直为外界所诟病。

　　《国家新型城镇化规划（2014-2020）》指出，到2020年户籍人口城镇化率要达到45%，常住人口城镇化率60%左右。

　　胡祖才表示，到2020年户籍人口城镇化率要达到45%，需要付出巨大努力。户籍人口城镇化率提高不快的原因很多，可以归纳为“两个积极性”不很高，一是地方政府积极性不是很高，因为要增加一些投入。二是农民也有担忧，也存在积极性不高的现象。

　　地方政府积极性不高，在于这些公共服务都是有财力成本的。中国社科院发布的《中国城市发展报告》指出，每位农民工市民化的公共成本为13.1万元。其中包括一次性支付的随迁子女教育成本约1.4万元，保障性住房成本1.2万元，长期（平均44年，年均投入2400元）投入社保支出约10.6万元。

　　江苏省苏南一些市县测算，享受最基本的、同口径的当地市民同等权益，财政负担的人均成本为3万-4万元。

　　江苏财政厅财政科学研究所所长李豫平对记者表示，近几年江苏城镇化步调有所放慢，原因之一在于江苏地方财力有限，而且还背负着较沉重的债务压力。

　　而“人地钱”挂钩政策，通过加大财力转移支付，以及更多土地指标，旨在给流动人口涌入地政府多一些正向激励。

　　预算报告草案显示，2016年中央加大了对地方均衡性转移支付的力度，均衡性转移支付规模达到2万亿，同比增长10.2%，主要用于地方减收增支压力。而与此相关的财税改革，财政部表示2016年将健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

棚户区改造多渠道筹资

　　除了公共服务，2016年城镇化推进的另外两项重点工作，多跟投资项目有关，包括保障性住房、房地产、城建配套、地下管廊、基础设施等。

　　政府工作报告指出，2016年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例；完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存；建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围；开工建设城市地下综合管廊2000公里以上等。

　　财政方面也给予支持。2016年中央补助城镇保障性安居工程专项资金拟安排1218亿元，增长0.8%。财政部表示，将继续开展运用PPP模式投资建设和运营管理公共租赁住房试点，落实棚户区改造税费优惠政策和贷款贴息政策，积极推进棚改货币化安置和政府购买棚改服务。全年计划棚户区改造开工600万套，农村危房改造314万户。

　　全国政协委员、国开行原监事长姚中民在3月5日小组讨论上表示，“十三五”规划提出要落实棚户区改造2000万套，按照50块钱一套的标准，投资总额就是10万亿，投资拉动很大。棚户区改造现在碰到问题，就在于资金筹措难度很大，过去国家给钱，今年明年资金靠市场化操作，成本要加高。

　　有东部省份地级市投资平台负责人对记者表示，国开行虽有专门支持棚户区改造的贷款支持，但相比地方繁重的保障房建设任务，资金仍然不够，怎么融到成本较低的资金是个问题。

　　除了PPP，我国政府2015年还推出了“专项建设资金”。由国家开发银行和农业发展银行向邮政储蓄银行定向发行长期专项建设债券，以此建立专项基金。基金可用作项目资本金，或进行股权投资，期限长、利率低，2015年基金规模为8000亿元。

　　发改委固定资产投资司司长许昆林表示，专项建设基金将主要用于地铁、水利、农村电网改造、宽带乡村、棚户区改造等资金规模大、建设时间长、回报率较低、回收周期长，政府无力包办，社会、企业投资积极性不高的公用设施或具有一定公益性的领域。

　　3月6日，国家发改委主任徐绍史表示，专项建设基金是投资当中的一项新政策，要进一步用好这个政策工具。姚中民表示，2016年专项建设基金规模可能翻一番，达到1.6万亿。

　　政府工作报告指出，我国基础设施和民生领域有许多短板，产业亟需改造升级，有效投资仍有很大空间。要深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。

　　PPP机制有待改善

　　基建投资似乎有颇多融资手段，除了财政，还可加大政策性金融投入力度，还有PPP。其实，公共服务领域的投入，也可通过PPP。

　　2014年江苏财政厅的一份调研报告指出，针对城镇化过程中，人口在城乡之间、地区之间大规模流动引发的公共服务提供规模的不确定性，教育、医疗、环境、文化等领域更应该综合利用公私合作（PPP）、政府购买服务以及政府只需监管多种手段混合提供。

　　从2015年开始，中央政府层面极力推广PPP模式，除了能源、交通运输、水利等项目之外，医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，也鼓励尽量多地采用PPP。

　　全国人大代表、中国华融董事长赖小民议案指出，PPP项目领域分布失衡，绝大多数仍是基础设施建设项目，公共服务领域的项目比例相对较低。

　　经过多部门推广，PPP已经取得一定成效，但仍存在不少问题，关于PPP的两会提案和议案也不少。

　　民进中央提案指出，在PPP实践中，地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格产品与服务的责任转移给企业，急于摆脱政府自身的责任与义务。地方政府只关注PPP的引资功能，但在如何平衡合作方利益，保护公众利益等方面却考虑不够。建议通过全过程阳光、规范运作，完善投资回报机制，明晰项目监管职责等，促进PPP更好应用。